演講辭
2015年5月5日 (星期二)
「香港大講堂」「紀念香港《基本法》頒布25周年專題研討會」 落實《基本法》的三大元素
  
 
首先,感謝大會邀請我出席今日的「紀念香港《基本法》頒布25周年專題研討會」。我今天帶來了一本獨一無二的《基本法》,有歷史性的,是1990年《基本法》草委秘書處送給我的。為甚麼獨一無二?因為書上印了我的名字,全世界只得我本人擁有,正好讓我回顧一下《基本法》的歷史。
 
八十年代的1983-1986年間,我擔任首席助理保安司,負責國籍、居留權等等問題。當時,在中英聯合聲明簽署後,《基本法》草委秘書處邀請我向「香港居民權利義務小組」,解釋何謂港英條例中的居留權、入境權、永久居民這些概念。時任《基本法》諮詢委員會副秘書長邵善波先生邀請我出席了多次講座,後來他們便送了這本《基本法》給我。
 
相比今天香港特區政府使用的《基本法》,現在的版本多了很多解釋、決定、附件,證明一份憲制文件,我們的小憲法,只會根據其立法原意列出一些憲制原則,至於怎樣落實,需透過以下幾方面:
 
一、透過本地立法,根據立法原意列出細緻條文。例如我最熟悉的《基本法》條文,當然是《基本法》22條及24條,有關居留權的法例。回歸前的中英聯合聯絡小組中,設有「居留權專家小組」,當時我是英方組長,陳佐洱則是中方組長。我們一起討論有關《基本法》24條關於居留權的問題,並且列出六類有居留權的人士,其中三類是中國籍人士,另三類是非中國籍人士。那麼,若簡單解釋為「凡是在香港出生的中國籍居民」均有居留權的話,即是多少人?香港能否承受?其實我們這個專家小組已經根據立法原意,草擬了細緻條文,預備簽署一份協議或共識文件,作為本地立法的基礎。可惜,當時因為政制爭拗的問題,我們無法於回歸前訂立相關法例。亦因為缺乏了這份文件,引致後來《基本法》內有關居留權的條文實施,引起很多訴訟,直至最近2011年,外傭爭取居留權也有訴訟。這些訴訟困擾香港十多年。
 
由居留權的落實問實,可見《基本法》作為憲制文件,好比美國的憲法,訴訟是無可避免的。英國沒有這問題,因為英國沒有成文憲法,但香港在通過《基本法》後有了成文憲法,因此會發生好像美國的爭議,言論自由是否容許火燒國旗?擁有武器自衛的權利是否等於可自由擁有槍械?選擇生活方式的權利是否等於可以自由墮胎?這些爭論點在美國也不時有訴訟,從沒間斷。
 
二、透過本地法庭解釋。基於一國兩制的安排,除了本地法庭有解釋權,根據《基本法》158條,《基本法》的解釋權「屬於全國人民代表大會常務委員會」。《基本法》頒布前後共有五次釋法,回歸前的一次釋法是就中國國籍法如何在香港實施。之後,就居留權、政制、行政長官任期以及外交問題,共經歷了五次人大釋法。
 
對於怎樣解釋《基本法》,本地法庭也經歷了摸索過程。因為本地法庭是根據普通法去解釋《基本法》,但是,經歷了這十多年,法庭漸漸除了只著重字面解釋外,還會考慮可參考甚麼背景文件等等,這也是一種改變。
 
例如,1999年就「吳嘉玲案」裁決的時候,法庭認為只根據字面解釋便可以。後來認為可接受相關文件,亦有法官提出可接受Pre-Enactment,即《基本法》頒布前的文件等等,證明我們的法庭也在不斷摸索,不斷了解《基本法》的頒布背景及立法原意,使解釋《基本法》條文的工作,做得越來越好。
 
三、有關《基本法》的立法原意,我們可參閱姬鵬飛主任在1990年,人大通過《基本法》時的演辭。姬鵬飛主任指出,《基本法》的整體立法原意,就是(1)實現國家統一,(2)實現國家對香港行使主權,以及(3)維持香港的繁榮穩定。
 
草擬《基本法》的過程,其實吸納了很多香港人的意見。亦鑑於香港獨特的環境,香港是一個很自由、很民主、很包容的社會,很多《基本法》的諮委草委,在設計政制時,吸納了很多西方元素。這些政制特色是港英時代所沒有的,例如,立法會可以彈劾行政長官;行政長官若不滿意立法會通過的法例,可以把它發還;行政長官可以解散立法會;高級法官的委任也要通過立法會……凡此種種也包含了很多西方政制元素。
 
姬鵬飛主任的演辭也提及,行政立法的關係,既要互相制衡,又要互相配合。他更提到,行政長官除了掌實權外,他亦要受到立法會的制約。半句話說,《基本法》裡的政制安排,完全體現一國兩制,給予香港相當寬鬆、相當民主、相當自由,而且有權力制衡的體制。
 
目前,香港來到關鍵時刻。人大常委已經作出決出,就2017年的行政長官選舉辦法,定下了「8.31框架」,而特區政府亦已向立法會提交議案。這議案落實了《基本法》下,體現一國兩制、給香港獨特的、非常民主的政制。在這重要的時刻,若我們能通過政改議案,香港便完全體現一國兩制,普選權便握在香港人的手裡。將來經普選產生的行政長官也不同於回歸前純粹由英國政府委任的港督,雖然行政長官最終須經中央委任,但正如《基本法》43條列明,「香港特別行政區行政長官依照本法的規定對中央人民政府和香港特別行政區負責。」所以,《基本法》實在賦予我們很民主的制度,賦予香港人很大的權力,去選出行政長官。
 
《基本法》頒布了二十五年,落實了十七年,讓我們知道,一份憲制文件是要透過不斷的實踐,以更加了解其立法原意。及透過立法解釋或本地法庭的解釋,去豐富其內容。亦要透過行政及立法的合作,讓它進一步向前走,使我們可根據《基本法》45條來普選行政長官,以及下一步可普選立法會。
 
此外,香港必須加緊考慮如何與全球環境配合,與全國發展接軌。區域融合非常重要,香港不能故步自封,漠視周邊環境。最後,希望透過今次的研討會,喚醒更多香港人,對《基本法》的方針、立法原意及實踐過程,有更深的了解,在進一步落實《基本法》的過程中,能對國家作出更大的貢獻,促進香港的繁榮安定。
 
多謝各位。